版權(quán)聲明：本文刊登于《中國勘察設(shè)計》雜志2021年6月刊，版權(quán)為《中國勘察設(shè)計》雜志社及作者所有，歡迎轉(zhuǎn)載，轉(zhuǎn)載請注明作者及出處。

煙草行業(yè)EPC模式的路徑選擇

王康

2020年，住建部發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《工程總承包管理辦法》），新版《工程總承包管理辦法》為推行EPC模式提供了根本遵循與指導(dǎo)。由于《工程總承包管理辦法》提供的是原則性意見，如何確定總包范圍、選擇發(fā)包方式、約定投標(biāo)人的資質(zhì)（聯(lián)合體還是非聯(lián)合體）、設(shè)定招標(biāo)控制價等，還需要業(yè)主根據(jù)項目情況進行約定或選擇。湖北中煙工業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡稱“湖北中煙”）率先在煙草行業(yè)推進EPC建設(shè)模式，經(jīng)過近四年的探索，積累了一定的經(jīng)驗。本文根據(jù)湖北中煙14個重大（重點）技術(shù)改造項目推行EPC模式的實踐，就煙草行業(yè)技術(shù)改造項目如何推進EPC建設(shè)模式提出建議，以期對煙草行業(yè)推進EPC模式提供參考與借鑒。

煙草行業(yè)技術(shù)改造項目的類型與特點

煙草行業(yè)技術(shù)改造項目具有建設(shè)內(nèi)容多、工藝要求復(fù)雜、投資額較大、建設(shè)周期相對較緊等特點。按照項目建設(shè)地點和與工藝相關(guān)的程度，其項目一般可分為與工藝密切相關(guān)的易地技改（新建），就地技改（改造），就地騰落技改（新建+改造），以及與工藝不密切相關(guān)綜合庫房與生產(chǎn)管理用房、經(jīng)營業(yè)務(wù)用房四類。每一種類型的項目建設(shè)特點、建設(shè)內(nèi)容、復(fù)雜程度、建設(shè)周期各不相同，其中，與工藝密切項目相關(guān)的易地技改（新建）項目需要對卷煙工廠進行整體設(shè)計，涉及企業(yè)各建筑的整體布局，工藝線路與設(shè)備選型、公輔動力設(shè)備設(shè)施，原輔料、成品倉庫等內(nèi)容。項目整體規(guī)劃設(shè)計（初步設(shè)計）要求較高，建設(shè)內(nèi)容多，而對項目建設(shè)工期要求不高。企業(yè)可以生產(chǎn)與改造同時進行，不會對生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生較大的影響。就地技改（改造）一般是對現(xiàn)有卷煙企業(yè)進行局部改造，雖然也會對建筑布局、廠房結(jié)構(gòu)、工藝進行局部調(diào)整和優(yōu)化，項目整體規(guī)劃設(shè)計要求較高、工藝布局與設(shè)備調(diào)整相對較少、建設(shè)工期相對較緊，需要停產(chǎn)進行改造，工期要求在半年左右。就地騰落技改（新建+改造）一般是在企業(yè)生產(chǎn)區(qū)域內(nèi)、生產(chǎn)車間旁邊新建生產(chǎn)車間，并利用部分已有公輔車間、原輔料庫、經(jīng)營管理用房。規(guī)劃布局調(diào)整與易地技改相比，則相對簡單；與就地技改相比，相對復(fù)雜。工期要求與易地技改相比較低，而與就地技改相比，如果要搬遷利用老車間部分設(shè)備，則工期要求較高；如果不搬遷利用老車間部分設(shè)備，則相對較低。與工藝不密切相關(guān)綜合庫房與生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)用房，規(guī)劃設(shè)計與施工內(nèi)容相對簡單，項目建設(shè)工期要求相對較低。

煙草行業(yè)技術(shù)改造EPC項目實現(xiàn)路徑的選擇

煙草行業(yè)技術(shù)改造項目采取EPC建設(shè)模式，需要綜合考慮項目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)特點、工藝復(fù)雜程度、建設(shè)工期，以及潛在總承包商的能力等方面情況，科學(xué)合理地進行選擇。

總包范圍

采取工程總承包建設(shè)模式，業(yè)主首先要確定總承包范圍。一是合理選擇“設(shè)計—采購—施工”三要素的組合。業(yè)主既可以按照將設(shè)計、采購、施工全部納入總承包范圍，也可以在“設(shè)計—采購—施工”三個要素之間進行組合，即可以采取“設(shè)計—施工”組合，也可以“采購—施工”“設(shè)計—施工”等組合。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目與政府基礎(chǔ)設(shè)施項目、公共建筑、住房建設(shè)等項目相比，建設(shè)內(nèi)容多、工程量大、建筑工期緊，采用“設(shè)計—采購—施工”一體化組合模式，更有利于發(fā)揮EPC模式的優(yōu)勢，減少管理成本、提高效率。二是總承包范圍不能包含煙機專賣設(shè)備的購置。國家《煙草專賣法》規(guī)定，煙機設(shè)備必須由煙草制品生產(chǎn)企業(yè)購買。煙草工藝專賣設(shè)備必須由業(yè)主采購，不能納入總承包范圍。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目都涉及專賣設(shè)備的購置與安裝，采取“方案后招標(biāo)”，總包范圍應(yīng)包含工藝設(shè)計，而不包含設(shè)備的購置與安裝。采取“初步設(shè)計招標(biāo)”，總包范圍應(yīng)不包含設(shè)備的購置與安裝。三是合理確定總承包范圍。雖然工程總承包是將項目的設(shè)計、采購、施工全部委托給總承包商，由總承包商組織項目實施，但業(yè)主可以根據(jù)項目建設(shè)中的建筑單體的特殊情況和相關(guān)專業(yè)工程、專業(yè)設(shè)備的復(fù)雜程度，不納入總承包范圍，而采取平行發(fā)包采購，如技術(shù)中心、實驗工廠以及與工藝密切相關(guān)的公輔設(shè)備等。易地技改（新建）由于項目建設(shè)內(nèi)容多、在規(guī)劃設(shè)計階段對某一建筑單體的特殊功能，專業(yè)工程、專業(yè)設(shè)備主要技術(shù)參數(shù)尚不能確定的情況下，為了盡早啟動項目EPC招標(biāo)，可以將這些內(nèi)容不納入總承包范圍。就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）由于項目建設(shè)的關(guān)聯(lián)度較高，工期較緊，則應(yīng)該全部納入總承包范圍。總之，不管總承包范圍如何劃分，業(yè)主必須堅持的原則是能夠?qū)偝邪秶?ldquo;界面”說得清楚、描述清楚。

發(fā)包方式

采取EPC工程總承包建設(shè)模式，業(yè)主要明確發(fā)包方式。工程總承包有“方案后發(fā)包”與“初步設(shè)計夠發(fā)包”兩種方式。業(yè)主應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)內(nèi)容、功能需求是否清晰、工期等情況選擇發(fā)包方式。對于工藝技術(shù)要求不高、項目建設(shè)內(nèi)容和功能需求清晰的項目，可采取“方案后發(fā)包”，減少招標(biāo)次數(shù)，以發(fā)揮總承包方“設(shè)計—采購—施工”一體化的優(yōu)勢。對于工藝技術(shù)復(fù)雜、功能需求較多、安裝工程量大、投資額較大的項目，應(yīng)采取“初步后招標(biāo)”發(fā)包，可以減少業(yè)主技術(shù)力量不足、前期工作量太大、招標(biāo)文件難以約定清晰而帶來的招標(biāo)風(fēng)險。易地技改（新建）項目因建設(shè)內(nèi)容多、涉及專業(yè)領(lǐng)域多、投資額大、不確定因素多，而工期相對較長，應(yīng)采取“初步設(shè)計發(fā)包”。業(yè)主通過初步設(shè)計后，可以把招標(biāo)文件中需要約定的建設(shè)內(nèi)容，工程量、材料與品牌規(guī)格、型號描述得更加清晰，便于總承包商識別項目建設(shè)內(nèi)容、主要技術(shù)要求、潛在風(fēng)險，確定投標(biāo)報價。就地技改（改造）項目因項目建設(shè)內(nèi)容相對簡單、專業(yè)領(lǐng)域不多、工期較短，可以采取“方案后發(fā)包”，減少招標(biāo)次數(shù)，初步設(shè)計與總承包商是一家單位，更能了解初步設(shè)計意圖，使得技術(shù)交流、技術(shù)交底更為容易。就地騰落技改（新建+改造）項目建設(shè)介于易地技改（新建）與就地技改（改造）項目之間，業(yè)主應(yīng)綜合考量項目建設(shè)、是否需要大量搬遷利用原有設(shè)備、公輔配套設(shè)備設(shè)施（動力中心、污水處理），是否停產(chǎn)施工等情況，選擇“方案后發(fā)包”和“初步設(shè)計后發(fā)包”。與工藝不密切相關(guān)綜合庫房與生產(chǎn)管理（經(jīng)營）業(yè)務(wù)用房項目業(yè)主可以采取“方案發(fā)包”和“初步設(shè)計發(fā)包”。

總承包商資質(zhì)與聯(lián)合體

2020年版《工程總承包管理辦法》規(guī)定：工程總承包單位應(yīng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體。一是總承包商“雙資質(zhì)”的約定。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目，應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)內(nèi)容、復(fù)雜程度、投資額大小分別進行約定。其中，設(shè)計資質(zhì)應(yīng)根據(jù)煙草行業(yè)潛在投標(biāo)人較少的情況約定綜合甲級與輕紡甲級，以增加競爭性；對于設(shè)計內(nèi)容少、專業(yè)工程少，如原輔料庫、成品庫、生產(chǎn)經(jīng)營用房項目，可以適當(dāng)降低門檻。施工資質(zhì)則應(yīng)根據(jù)投資額與建筑結(jié)構(gòu)的要求約定特級、一級、二級資質(zhì)。二是聯(lián)合體還是非聯(lián)合體形式。聯(lián)合體形式兼具設(shè)計與施工的專業(yè)性，能夠充分發(fā)揮“設(shè)計—施工”上下游的聯(lián)動效應(yīng)，實現(xiàn)了對工程總承包項目的有效管理控制，是未來工程總承包市場的主要形式，但是需要聯(lián)合體牽頭單位具有較強的溝通能力與控制能力。目前，設(shè)計院與施工企業(yè)通過簽訂聯(lián)合體協(xié)議組成聯(lián)合體承包項目，許多總承包單位對聯(lián)合體內(nèi)部經(jīng)營管理、利潤分配、風(fēng)險分?jǐn)偟确矫嫔刑幱谔剿髋c摸索階段，缺乏較為成熟的經(jīng)驗。業(yè)主應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)情況約定潛在投標(biāo)人是聯(lián)合體還是非聯(lián)合體，或者不作約定、由潛在投標(biāo)人自行選擇。煙草行業(yè)從上世紀(jì)80年代開始進行了大規(guī)模的技術(shù)改造，已逐步形成了國內(nèi)四、五家設(shè)計院“壟斷”煙草行業(yè)技術(shù)改造項目設(shè)計的局面。易地技改（新建）、就地騰落技改（新建+改造）項目應(yīng)約定總承包商為聯(lián)合體，彌補潛在設(shè)計院作為總承包商在施工方面的不足，增強總承包商的綜合實力。就地技改（改造）因項目應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)與工期緊等情況靈活約定聯(lián)合體還是非聯(lián)合體，簡化總承包商的組織結(jié)構(gòu)，減少總承包方內(nèi)部協(xié)調(diào)與溝通，提高工作效率、加快項目實施進度。與工藝不密切相關(guān)綜合庫房與生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)用房的項目，可以不約定總承包商為聯(lián)合體。三是聯(lián)合體牽頭單位。設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的特點和復(fù)雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責(zé)任和權(quán)利。煙草行業(yè)各類技術(shù)改造項目或多或少都會涉及到生產(chǎn)工藝，以及與生產(chǎn)工藝密切相關(guān)的煙草工藝專賣設(shè)備，在設(shè)計階段要對工藝進行設(shè)計，并“預(yù)留”煙草工藝專賣設(shè)備。因此，業(yè)主應(yīng)明確要求設(shè)計單位作為聯(lián)合體牽頭單位，強化設(shè)計單位在項目建設(shè)過程中的牽頭作用。

最高投標(biāo)限價與合同價

確定最高投標(biāo)限價與發(fā)包方式密切相關(guān)，“方案后發(fā)包”與“初步設(shè)計后發(fā)包”均需要根據(jù)總承包范圍確定最高投標(biāo)限價（招標(biāo)控制價）以及最高投標(biāo)限價（招標(biāo)控制價）的計算方法，并根據(jù)投標(biāo)人的投標(biāo)報價簽訂合同總價。煙草行業(yè)技術(shù)改造項目必須經(jīng)上級主管部門審批，并根據(jù)批復(fù)金額進行限額初步設(shè)計，已批復(fù)的初步設(shè)計（概算）作為項目建設(shè)的依據(jù)。“初步設(shè)計后發(fā)包”的最高投標(biāo)限價（招標(biāo)控制價）以批復(fù)的初步設(shè)計對應(yīng)總承包范圍的概算作為最高投標(biāo)限價（招標(biāo)控制價），以中標(biāo)人的投標(biāo)人報價作為合同價。“方案后招標(biāo)”最高投標(biāo)限價（招標(biāo)控制價）與“初步設(shè)計后發(fā)包”存在較大區(qū)別，首先以立項批復(fù)中對應(yīng)總承包范圍的估算價作為最高投標(biāo)限價（招標(biāo)控制價），投標(biāo)人（總承包商）的投標(biāo)報價為中標(biāo)價，業(yè)主以中標(biāo)價與總承包商簽訂合同暫定價，總承包商以合同暫定價進行限額初步設(shè)計，初步設(shè)計概算不能超過合同暫定價（中標(biāo)價），經(jīng)上級主管部門審批后的初步設(shè)計（含初步審計概算）對應(yīng)總承包范圍的概算作為合同最終價。EPC項目雖然簽訂的是固定總價，但是以下幾點需要特別注意：一是應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)范圍約定的固定總價簽訂總承包合同，并明確計量規(guī)則和計價方法。將總承包范圍內(nèi)的設(shè)計、采購、施工等建設(shè)內(nèi)容簽訂在固定總價以內(nèi)。固定總價應(yīng)包括設(shè)計費、設(shè)備購置與安裝費、建安工程費以及其他規(guī)費等，并分別計價；二是固定總價與總承包范圍的建設(shè)內(nèi)容要相對應(yīng)，并約定總承包商對因設(shè)計造成的“缺項、漏項”進行“兜底”，業(yè)主不承擔(dān)因設(shè)計變更、缺項、漏項、設(shè)備材料變更而產(chǎn)生的費用。業(yè)主增加的建設(shè)內(nèi)容，要約定按照實際工程量進行結(jié)算。在項目實施過程中因不可抗力、總承包商的原因，并經(jīng)業(yè)主同意部分沒有實施的項目建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)在固定總價中予以減出；三是合同應(yīng)約定進度款支付方式。應(yīng)根據(jù)設(shè)計、設(shè)備購置與安裝、建安工程分別約定，其中設(shè)計費按照總承包商提交的設(shè)計完成進度進行支付，設(shè)備購置與安裝按照總承包商購置設(shè)備合同約定的支付進度進行支付，建安工程按照施工進度按照形象進度或者實際工程量的進度進行支付。

履約保函

工程項目承包人向發(fā)包人提交履約保函已成為工程建設(shè)領(lǐng)域承包商履約擔(dān)保的主要形式，其主要作用是保證承包人按合同約定的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)和工期等條款完全履行合同。履約保函由銀行應(yīng)承包人的要求向發(fā)包人出具，若承包人由于某種原因（不可抗力原因除外）不能正常履行合同完成該項目或發(fā)生違約時，發(fā)包人可以沒收承包人的履約保函而得到資金補償。由于銀行開具的履約保函只針對單個主體，2020年版《工程總承包管理辦法》規(guī)定“承包人為聯(lián)合體的，其履約擔(dān)保由聯(lián)合體各方或者聯(lián)合體中牽頭方的名義提交，具體由合同當(dāng)事人在專用合同條件中約定”，即聯(lián)合體提交履約保函有兩種方式，分別是成員方分別提交和以牽頭方名義提交。盡管兩種履約擔(dān)保的提交方式都符合管理規(guī)定，但通過分析可以發(fā)現(xiàn)，兩種提交方式在履約保障、履約責(zé)任、聯(lián)合體內(nèi)部管理、違約追索等方面存在較大區(qū)別。為此，筆者建議煙草行業(yè)在招標(biāo)文件中應(yīng)約定由聯(lián)合體牽頭方提交無條件履約保函方式。

施工圖、施工圖預(yù)算、進度款支付

施工圖與施工圖預(yù)算審查是實施EPC項目非常重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，受傳統(tǒng)施工總承包模式的影響，業(yè)主與總承包方在這一環(huán)節(jié)經(jīng)常發(fā)生分歧與糾紛。

一是施工圖設(shè)計只能深化初步設(shè)計而不能優(yōu)化初步設(shè)計。優(yōu)化設(shè)計通常在初步設(shè)計與施工圖設(shè)計階段都可以進行，由于煙草行業(yè)實行了初步設(shè)計審批制，總承包商在進行初步設(shè)計后，必須請第三方設(shè)計單位進行初步設(shè)計評審，并根據(jù)評審意見進行初步設(shè)計優(yōu)化。經(jīng)優(yōu)化后的初步設(shè)計再進行審批，并作為項目建設(shè)的最終驗收依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與投資總額控制。因此，在初步設(shè)計階段已完成優(yōu)化設(shè)計與概算調(diào)整，總承包商不能再對初步設(shè)計進行調(diào)整。施工圖深化設(shè)計是在原設(shè)計圖的基礎(chǔ)上，根據(jù)施工現(xiàn)場實際情況，在不影響原設(shè)計圖效果的情況下，把一些原圖紙不能施工的部位和一些做法較復(fù)雜的部位按照現(xiàn)場實際情況進行重新出圖。優(yōu)化設(shè)計不應(yīng)降低設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，并能夠確保達到工程質(zhì)量、合同工期、投資控制的目標(biāo)。總承包商通常總是想利用施工圖深化設(shè)計的機會，在對初步設(shè)計進行深化的同時，通過優(yōu)化設(shè)計，簡化施工內(nèi)容、降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以獲得利益的最大化。因此，業(yè)主要嚴(yán)格控制預(yù)算，對優(yōu)化設(shè)計與深化設(shè)計進行區(qū)別對待。對于初步設(shè)計的“缺漏項”，在招標(biāo)文件中已約定總承包商進行“兜底”，增加概算不增加投資；對于簡化施工內(nèi)容、降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的行為，堅持予以杜絕，確保工程質(zhì)量。

二是嚴(yán)格控制施工圖預(yù)算。施工圖預(yù)算與初步設(shè)計概算肯定會存在差異，業(yè)主應(yīng)對此靈活掌握與合理控制。總體原則是施工圖總預(yù)算應(yīng)與總概算保持一致，分部分項預(yù)算與概算可以偏離但不能偏離過大，防止項目前期施工的預(yù)算過大、項目后期的預(yù)算過小；防止總承包商（EPC）自行實施的項目預(yù)算過大（正偏離）、分包商實施的項目預(yù)算過小（負(fù)偏離）。

三是施工圖設(shè)計和預(yù)算編制的審批。總承包商全部完成施工圖設(shè)計與施工圖預(yù)算編制會耗費很長時間，影響項目建設(shè)進度，業(yè)主應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)情況酌情控制。就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目應(yīng)根據(jù)項目開工時間和工期的要求，在EPC模式固定總價模式以及前期實施的分部分項預(yù)算不超概算或者超概算不多的情況下，協(xié)調(diào)地方建設(shè)部門辦理“容缺”施工許可證，及時啟動項目實施。當(dāng)然，施工圖審查與預(yù)算審計也不能“拖”得太久，防止出現(xiàn)超投資和履約風(fēng)險，易地技改項目則應(yīng)嚴(yán)格按照在完成施工圖與施工圖預(yù)算審查，辦理項目開工。

四是進度款支付。2020年版《工程總承包管理辦法》對于進度款支付沒有作出具體規(guī)定，各省和行業(yè)制定的實施細(xì)則中，規(guī)定可以按照形象進度和施工進度（工程量）進行支付。大部分從防范項目風(fēng)險的角度，規(guī)定按照施工進度（工程量）進行支付。對于易地技改與就地騰落技改（新建+改造）項目，由于資金量大、工期較長，應(yīng)該按照施工進度（工程量）與施工圖預(yù)算進行支付。而對于就地技改項目，在總承包商信譽較好、履約能力較強的情況下，可以探索按照形象進度支付，但要控制支付進度，防范風(fēng)險。

工程變更與簽證

EPC模式采取固定總價合同，在總承包合同范圍因總承包商的設(shè)計錯誤（包括缺項、漏項、甩項、拋項、描述不清等）、施工計劃等發(fā)生的設(shè)計和施工改變，合同總價不予調(diào)整。但是對于合同范圍內(nèi)的變更，一是按照程序辦理變更。因總承包商原因發(fā)生的施工變革，盡管不予調(diào)整合同總價，但仍然要履行變更審批手續(xù)，辦理手續(xù)后再實施。二是材料品牌變更。總承包商必須按照合同約定的范圍實施采購，確因特殊原因無法按約定實施采購的，需事先辦理變更手續(xù)，經(jīng)項目業(yè)主書面批準(zhǔn)同意后實施。變更后價格高于約定品牌價格的，不予調(diào)增合同價款；價格低于約定品牌價格的，要調(diào)減合同總價。三是變更的各項資料必須完整，必須辦理竣工驗收手續(xù)并移交給業(yè)主，業(yè)主按照變更后的資料辦理入固。

湖北中煙推行EPC建設(shè)模式以來，進行了大量的探索實踐，已采取EPC建設(shè)模式的項目總體進展順利，但是在實踐中還有許多方面需要總結(jié)和完善，特別是對聯(lián)合體形式總承包項目的管理、防范風(fēng)險等方面，還需要進一步探索與探究。本文只是對煙草行業(yè)推行EPC建設(shè)模式進行了淺顯論述，期望與廣大業(yè)主共同探索研究，以促進EPC建設(shè)模式在煙草行業(yè)能夠得到廣泛應(yīng)用。