公路PPP（Public –Private –Partnership ）項(xiàng)目，從字面上可以看出，是指政府部門與企業(yè)相互合作，向社會(huì)提供公路基礎(chǔ)設(shè)施的一種運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)模式。作為一種“雙贏”的公私合作模式，PPP模式將在我國(guó)廣泛推行，但對(duì)企業(yè)來(lái)講，缺乏PPP項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，缺少對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，也成為企業(yè)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的最大障礙，分析應(yīng)對(duì)PPP在公路項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)已成為開(kāi)發(fā)企業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。
    1、公路PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)
    1.1、政策風(fēng)險(xiǎn)
     作為一個(gè)新生事物，PPP開(kāi)發(fā)模式引入我國(guó)為時(shí)尚短，尤其早期的PPP項(xiàng)目，由于相關(guān)法律法規(guī)不健全引起的風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。
     政策風(fēng)險(xiǎn)一方面表現(xiàn)為政策變更風(fēng)險(xiǎn)。泉州刺桐大橋項(xiàng)目，按照1994年簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，刺桐大橋項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)期為30年（含建設(shè)期），期滿后將全部設(shè)施無(wú)償移交給泉州市政府。國(guó)務(wù)院2004年通過(guò)并開(kāi)始實(shí)施的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，規(guī)定還貸類的收費(fèi)公路收費(fèi)期限不得超過(guò)20年，經(jīng)營(yíng)性的則不得超過(guò)25年。這樣，刺桐大橋當(dāng)年與泉州市政府簽訂的協(xié)議就變成了不合法的合同，項(xiàng)目能否經(jīng)營(yíng)30年成了問(wèn)題。對(duì)于這種政策變更風(fēng)險(xiǎn)，民營(yíng)資本毫無(wú)抵抗之力。
     政策風(fēng)險(xiǎn)另一方面表現(xiàn)為政府違背承諾導(dǎo)致的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。杭州灣跨海大橋項(xiàng)目，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府多次提出更改項(xiàng)目的投資回報(bào)率。不僅如此，大橋從規(guī)劃到建成的      10年間屢次增資，前期建設(shè)過(guò)程中參股民營(yíng)企業(yè)只好繼續(xù)追加投資，造成在整個(gè)大橋建設(shè)過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)及其股本的多次變更，給工程項(xiàng)目的順利完成帶來(lái)重大損害。后期民營(yíng)資本紛紛退出，政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)贖回了股份。項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，國(guó)有資金占股權(quán)的70.62%，民營(yíng)資本由50.25%大幅下降到29.38% 。
      1.2、金融風(fēng)險(xiǎn)
      金融風(fēng)險(xiǎn)在杭州灣跨海大橋項(xiàng)目中體現(xiàn)得較為充分。杭州灣跨海大橋建設(shè)遇到各項(xiàng)重大金融考驗(yàn)：銀行貸款利率上調(diào)、通貨膨脹導(dǎo)致大橋建設(shè)成本不斷上漲；銀行貸款暫時(shí)中止導(dǎo)致大橋建設(shè)出現(xiàn)資金不足，這些因素導(dǎo)致杭州灣跨海大橋項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)。
      1.3、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)
      在杭州灣跨海大橋項(xiàng)目中，政府前期并未對(duì)大橋的壟斷運(yùn)營(yíng)作出承諾。在2013年7月杭州灣上第二座跨海大橋嘉紹大橋的通車，以及后續(xù)規(guī)劃的杭州灣第三跨海工程錢江通道、寧波杭州灣大橋、舟山—上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等項(xiàng)目對(duì)杭州灣跨海大橋產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)作用，使其實(shí)際客流量低于預(yù)期。由于上述競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目影響，2010年杭州灣跨海大橋?qū)嶋H車流量比預(yù)期下降40.44%，嚴(yán)重降低了項(xiàng)目收益，實(shí)際收益遠(yuǎn)低于預(yù)期。杭州灣跨海大橋中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)在項(xiàng)目前期對(duì)收益率與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等論證估計(jì)不足，杭州灣跨海大橋通車5年后，項(xiàng)目資金仍緊張，2013年全年資金缺口8.5億元，而大橋唯一的收人來(lái)源——通行費(fèi)收人僅為6.43億元；按照30年收費(fèi)期限，可能無(wú)法收回成本。
      1.4、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)
    技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要出現(xiàn)在杭州灣跨海大橋項(xiàng)目中。由于項(xiàng)目前期對(duì)大橋建設(shè)技術(shù)論證不足，技術(shù)難題頻繁出現(xiàn)。杭州灣跨海大橋的施工地形復(fù)雜，特殊的“喇叭口”地理構(gòu)造，潮汐落差大，水文地質(zhì)條件復(fù)雜，海中平臺(tái)建設(shè)以及杭州灣氣候條件惡劣等因素導(dǎo)致工程施工的技術(shù)難題。
      1.5 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)
      建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要出現(xiàn)在長(zhǎng)潭西線高速公路項(xiàng)目中。這一風(fēng)險(xiǎn)源于政府行為的政治風(fēng)險(xiǎn)所致。在長(zhǎng)潭西線湘潭收費(fèi)站建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)工程已經(jīng)完成70%以上土建時(shí)，湖南省交通廳要求將收費(fèi)站后移，一方面給公司造成損失；另一方面造成長(zhǎng)潭西不能全省聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)。后來(lái)，湖南省交通廳又要求湘潭收費(fèi)站遷移，以解決全省聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和擁堵等問(wèn)題。數(shù)次移站，提高了長(zhǎng)潭西公司的建設(shè)成本，給長(zhǎng)潭西公司造成損失。
      2、公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要影響因素
      通過(guò)對(duì)以上案例的風(fēng)險(xiǎn)分析，可以看出，我國(guó)公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的影響因素主要有三個(gè)方面：①法律不健全難以保障合同的權(quán)威性；②合同不完備難以囊括合同期內(nèi)所有問(wèn)題；③信息不完備難以讓參與各方做好充分準(zhǔn)備。
      2.1 法律不健全
      PPP涉及的公路項(xiàng)目，與公眾的日常生活密切相關(guān)。項(xiàng)目提供的工程質(zhì)量、收費(fèi)都是比較敏感的話題，需要有專門的法律規(guī)范，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)、調(diào)整、爭(zhēng)端解決以及移交等環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，涉及的法律法規(guī)比較多。我國(guó)PPP方面的法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律文件PPP立法進(jìn)程函待加快。雖然財(cái)政部和發(fā)改委出臺(tái)了部分文件，有意統(tǒng)籌規(guī)劃項(xiàng)目，但仍然局限在部委層面，而且各方的文件存在相互矛盾的地方。比如，在刺桐大橋項(xiàng)目中，合同約定的經(jīng)營(yíng)期與國(guó)務(wù)院的相關(guān)條例相矛盾，導(dǎo)致合同難以執(zhí)行，引發(fā)政治方面的風(fēng)險(xiǎn)。因此，迫切需要制定國(guó)家層面的完整的法律法規(guī)體系，給社會(huì)資本通過(guò)PPP模式進(jìn)人公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域提供一個(gè)透明、規(guī)范的法律環(huán)境。
      2.2 合同不完備
      公路PPP項(xiàng)目需要在公共部門和私人部門簽訂的合同下規(guī)范進(jìn)行，各方都必須具備契約精神，嚴(yán)格遵守合同規(guī)定。從案例中可以看出，我國(guó)的公路PPP項(xiàng)目，僅僅依靠簡(jiǎn)單的文件，而沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)范的契約設(shè)計(jì)，也就難以及時(shí)應(yīng)對(duì)公路PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的諸多不確定性。當(dāng)前，我國(guó)無(wú)論政府還是社會(huì)，普遍缺乏契約精神。PPP項(xiàng)目的核心是契約，沒(méi)有契約的PPP項(xiàng)目，只能是扭曲的PPP項(xiàng)目。我國(guó)政府的原則是公平之上的原則，當(dāng)公平與契約沖突的時(shí)候，契約就被挑戰(zhàn)甚至被忽略。
      2.3 信息不充分
      這種信息不充分，主要表現(xiàn)在信息無(wú)法獲知與信息的不對(duì)稱。公路PPP項(xiàng)目的合約通常時(shí)間跨度比較長(zhǎng)，政府政策與市場(chǎng)需求在項(xiàng)目期內(nèi)都可能會(huì)發(fā)生較大的變化，合同各方均難以提前預(yù)知合同存續(xù)期內(nèi)的各種可能變化。另一方面，對(duì)政府政策的變化，民營(yíng)資本難以全面了解；對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況的變化，政府也難以全面了解。這種信息的不充分導(dǎo)致公路PPP合同執(zhí)行時(shí)的道德風(fēng)險(xiǎn)。
      3、公路PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)
      3.1 建立健全公路PPP項(xiàng)目的制度框架和法規(guī)體系
      加快推進(jìn)立法工作，建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目的法律框架。建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，確保在項(xiàng)目的授權(quán)、設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)等各個(gè)方面，公路PPP項(xiàng)目的各參與方簽訂相關(guān)的協(xié)議或合同的效力、處理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題都能夠有合法依據(jù)，為PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)可靠的法律保障。完善政策體系，各部門的法規(guī)政策需要相互聯(lián)系，相互銜接，制訂具體的操作指南。公路PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)操作流程需要“規(guī)范、公開(kāi)、透明”，項(xiàng)目的發(fā)起、論證、合作伙伴的選擇、項(xiàng)目的組建、合同的制定與履行、收益補(bǔ)償機(jī)制的確立，都必須依法合規(guī)。
     3.2 規(guī)范完善公路PPP項(xiàng)目合同的簽訂與執(zhí)行
      建立合理公平的PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在公路PPP項(xiàng)目中，有一部分風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法控制的。對(duì)于無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，在簽訂合同的時(shí)候，就需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)，在政府和民營(yíng)部門之間建立一個(gè)合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)未必有固定的模式，每個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素和程度都不同，在簽訂合同時(shí)，按照每個(gè)項(xiàng)目的具體情況設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的模式，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)之間的相互匹配，以保障公路PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。加強(qiáng)公路PPP項(xiàng)目的信用約束機(jī)制。在公路PPP項(xiàng)目中，至關(guān)重要的是參與各方的契約精神，必須無(wú)條件地尊重項(xiàng)目合同。在出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，嚴(yán)格依照法律、合同行事，以保護(hù)合同各方的利益。
      3.3 促進(jìn)公路PPP項(xiàng)目信息的充分披露
      對(duì)于公路PPP項(xiàng)目，需要建立統(tǒng)一公開(kāi)的項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制，要及時(shí)、準(zhǔn)確地向立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公布所有相關(guān)信息。建立公路PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，搭建PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，解決因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政企雙方在合同之前都要做好充分的市場(chǎng)調(diào)研。在進(jìn)人公路PPP項(xiàng)目，簽訂合同之前，政府和民營(yíng)部門都需要做好充分的市場(chǎng)調(diào)研。政府部門需要評(píng)估項(xiàng)目的市場(chǎng)前景，不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會(huì)效益。同時(shí)，政府部門需要評(píng)估參與投標(biāo)的民營(yíng)部門的資質(zhì)與能力，選擇有能力的合作伙伴，避免“饑不擇食”。民營(yíng)部門需要科學(xué)、充分、準(zhǔn)確評(píng)估項(xiàng)目的市場(chǎng)收益前景、政府政策的可行性與可靠性、自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與融資能力，避免市場(chǎng)、金融與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。